Las iniciativas de reformas presentadas el pasado 5 de febrero por el presidente Andrés Manuel López Obrador han generado muchas controversias, y por distintos motivos. Por un lado por su contenido, ya que cada una de las veinte reformas plantea temas tan diversos como trascendentes para la vida común: desde la inclusión de la protección a los animales contra el maltrato, hasta la prohibición del uso de vapeadores; desde la suma de más delitos al catálogo de prisión preventiva oficiosa, hasta el traslado de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional. Esto ha generado opiniones muy variopintas en un debate que, en realidad, son varios ocurriendo al mismo tiempo. Sin duda, esa es una de las razones por las que recientemente el ambiente se ha visto tan ríspido.

Por otro lado, generó controversia el momento en el que se presentan. El mismo presidente reconoció que eligió este año para presentarlas porque en junio habrá elecciones. Algunas voces han interpretado esto como una forma de darle un contenido a un proceso que hasta ahora ha carecido de temas prioritarios; otras como una interferencia indebida por parte de la Presidencia.

Más allá de estos puntos que no deben pasar del escrutinio público, no deja de ser importante analizar la desventura o las posibilidades de éxito de algunas de las iniciativas, pero me centraré en la relativa al Infonavit. Soy consciente que algunas personas se han opuesto tajantemente a siquiera discutir o comentar las iniciativas, porque sería “hacerle el juego al presidente”. Sin embargo, el tema de la vivienda ha sido central para varias organizaciones, colectivos, activistas y personas académicas que hemos dado seguimiento durante mucho tiempo, y la iniciativa presentada resuena con varias discusiones y propuestas que hemos sostenido. Analizar el contenido de una iniciativa en concreto no elimina la posibilidad de tener una discusión más amplia, contextualizada en las votaciones de este año. Creo que el debate político del país es más complejo y puede ser más integral que limitarse a un solo enfoque.

¿Qué dice la iniciativa de reforma a la vivienda?

Podríamos resumir que la reforma establece que ahora las personas trabajadoras que tengan un año cotizando en Infonavit podrán acceder a viviendas de arrendamiento social: el Infonavit será su casero y ellas las inquilinas. Esto es un esquema de arrendamiento público que actualmente es prácticamente inexistente en nuestro país, a excepción de algunos proyectos pilotos loables, pero muy atomizados e incipientes. En otros países, es común que la política de vivienda incluya una opción pública de arrendamiento, ya sea a través de subsidios que otorga el gobierno para completar la renta a personas con ciertos perfiles socioeconómicos, o a través de proyectos de vivienda propiedad del gobierno que renta a la población a precios más accesibles, en comparación con los del mercado privado. La reforma implica que el Infonavit adoptaría este último esquema.

También prevé que el precio de la renta no pueda ser mayor al 30% del sueldo del trabajador. El porcentaje no es casualidad, es el estándar que ha sido adoptado por distintas instancias de la Organización de Naciones Unidas —como ONU-Habitat, el Comité DESC y la Relatoría Especial para el derecho a la vivienda— como el monto máximo que debería gastar una familia en su vivienda para considerar que es asequible.

Además, las personas que apliquen a este programa de vivienda de arrendamiento público podrán también pasar a un esquema interesante, y poco explorado en México para políticas públicas, que es el arrendamiento con opción a compra. Después de 10 años rentándole al Infonavit una misma vivienda, la persona trabajadora podrá solicitar comprarla. La iniciativa no dice nada al respecto, pero normalmente el esquema de arrendamiento con opción a compra implica que, al comprar la casa, se le descontaría el monto que ya haya invertido pagando mensualmente el arrendamiento. Insisto, esta última parte no está explicada en el texto de la iniciativa, pero es como normalmente funciona ese esquema, además que algunas autoridades, como la secretaria de Gobernación, Luisa Alcalde, han manifestado que ese sería el camino a tomar posteriormente. Más adelante  explicaré qué implica ese “posteriormente”.

Por último, la iniciativa contempla que para el arrendamiento de vivienda del Infonavit se daría preferencia a las personas trabajadoras que ya hayan aportado al fondo por un año, y que no cuenten con vivienda propia.

¿Qué implica la reforma de AMLO?

Debemos partir del hecho de que esta reforma es sobre el Infonavit, no en general sobre el derecho a la vivienda. Esto parece una distinción ociosa, pero es relevante para comprender su alcance. Normalmente, cuando pensamos en el derecho a la vivienda, pensamos inmediatamente en el Infonavit, como si fuese La Autoridad —en mayúsculas— encargada de garantizarlo. Sin embargo, esto no es así. Por un lado, porque todas las autoridades del país son encargadas de garantizar todos los derechos constitucionales. Ocurre que cada uno lo hará “en el ámbito de sus competencias” como dice el artículo 1 constitucional. Es decir: todas deben garantizarlos tanto como sus funciones les obliguen o permitan hacerlo. Definitivamente la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) está diseñada específicamente para garantizar el derecho al medio ambiente, pero eso no quita que, por ejemplo, la Secretaría de Defensa Nacional no deba cuidar que los residuos y los derechos producidos por la vida en los cuarteles sean tratados correctamente para evitar contaminación. O también: que la SEMARNAT esté encargada del medio ambiente, no quita que deba garantizar el derecho de los pueblos indígenas cuando sus actividades de intervención se realicen dentro de sus territorios. O a garantizar el derecho a la cultura para garantizar que las actividades de resguardo o atención al entorno natural no dañe sitios arqueológicos.

Fachada de una casa en el fraccionamiento de Palmas del Sol en Cd. Juárez, Chihuahua.

En este contexto, sí, el Infonavit fue creado para garantizar el derecho a la vivienda de las personas trabajadoras. Pero no es la única institución diseñada para ello. De entrada, cada estado del país tiene una institución local de vivienda, por lo que solo ahí estaríamos hablando de 32 instituciones. Además, existe la Comisión Nacional de Vivienda. Y también la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) tiene muchas funciones destinadas a garantizar el derecho a la vivienda desde un enfoque territorial. Igual existe el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (Fovissste). También, muchas universidades autónomas tienen sus propios sistemas de créditos para vivienda de sus trabajadores. Lo mismo las Fuerzas Armadas. En resumen: el Infonavit es realmente solo una de decenas de instituciones encargadas del tema de la vivienda en México.

La iniciativa, entonces, se centra en agregar una función al Infonavit, por lo que no es en sí una “iniciativa de vivienda” como popularmente se ha dicho. Esto no la minimiza, sobre todo porque es una primera gran propuesta para incluir un esquema de arrendamiento público en una institución con más de 50 millones de derechohabientes. Pero eso no quita que podamos reconocer su enfoque.

Cerca de 32.6 millones de personas en México trabajan en la denominada economía informal. Si bien el Infonavit contempla que las personas trabajadoras independientes pueden hacer aportaciones voluntarias, recordemos que de acuerdo con la Encuesta Nacional de Vivienda 2020 el 16.4% de las personas rentan el lugar donde viven y el 14.2% habitan una vivienda prestada. Solo el 10.7% de las personas viven en una casa propia que están pagando. De las personas que rentan el lugar en el que viven, el 51.4% lo hacen porque no tienen acceso a créditos o no tienen recursos. El 9.7% asegura que lo hace porque el precio de la renta es más barato que el de una hipoteca.

Estos datos hacen un doble juego con la propuesta. Por un lado, reflejan que el acceso a créditos no es para todas las personas y que se requieren más opciones habitacionales. Que el Infonavit incorpore una política de arrendamiento público es positivo en ese sentido. Pero también reflejan que la población derechohabiente del Infonavit está lejos de representar a toda la población trabajadora que no tiene acceso a dicho institución.

Nuevamente, considero que la iniciativa es positiva. El problema es que no debemos olvidar que la crisis de vivienda es mucho más amplia y que tenemos que empezar a desarrollar alternativas más allá del Infonavit; e incluso más allá del Estado: pensar en mecanismos como cooperativas de vivienda o procesos de producción y gestión social del hábitat, que si bien pudieran tener alguna participación del Estado en determinadas etapas, son gestionadas de principio a fin por las personas.

Todo esto implica, a su vez, que el Infonavit volverá a construir. Desde hace años el Infonavit no construye, sobre todo por el saldo de cerca de 600 000 viviendas Infonavit abandonadas por los esquemas de construcción de viviendas sociales hechas por desarrolladores privados, los cuales con mucha frecuencia abarataron costos en detrimento de la habitabilidad, e incluso de la infraestructura, sin mencionar los casos de corrupción y de fraudes. Una duda totalmente razonable surge de esta noticia: ¿cómo evitarán que se repita esa mala experiencia de la cual no nos hemos recuperado? Y es ahí cuando resulta fundamental el siguiente apartado de este texto.

Sin leyes reglamentarias no hay reforma constitucional

Una de las críticas que se ha dado a las iniciativas presentadas por Lopez Obrador —y en general, una crítica común a cualquier iniciativa de reforma constitucional, o a artículos ya existentes en la Constitución— es que “es muy general lo que dice”, “no define este concepto”, “no especifica cómo lo harán”. Y esta observación viene de una preocupación comprensible, pero es aquí cuando tenemos que aclarar la diferencia entre lo que está en una Constitución y lo que está en una ley reglamentaria.

No todo tiene que estar en una Constitución. No todo puede estar incluido en una Constitución. Y mucho más importante: no todo debe estar incluido en una Constitución. De hecho, la iniciativa de reforma al Infonavit no debería estar en la Constitución porque ni siquiera el Infonavit tendría que estar en ella, así como gran parte del contenido del extenso artículo 123 que, por cierto, es el más largo de nuestra Constitución. Pero la realidad que nos toca es que el Infonavit tiene una base constitucional, se crea en ella y ahí se define su objetivo, razón por que es entendible que se agregue el régimen de arrendamiento público a nivel constitucional —partiendo del hecho de que una iniciativa minimalista, my Marie Kondo, por el momento no es posible.

Vista aérea del fraccionamiento Las Haciendas, junto a Palmas del Sol, donde se encuentran varias maquilas al sur de Ciudad Juárez, Chihuahua.

Pero precisamente como una Constitución debe ser algo muy general —la nuestra no lo es como debiera— existen leyes llamadas reglamentarias. Son aquellas que hace el Congreso de la Unión para desarrollar con más detalle cómo, quién y con qué mecanismos se implementará lo que dice la Constitución. Uno de los problemas de la Constitución mexicana es que hay partes sumamente extensas que no deberían estar en ella sino en una ley reglamentaria, como ocurre con el kilométrico artículo 123 sobre derechos de los trabajadores, o el artículo 3 sobre la educación.

Es por esto que la mayoría de las iniciativas presentadas, de ser aprobadas, requerirían reformas a sus leyes reglamentarias. Y ahí habría otra iniciativa, y otro debate. Incluso un debate más trascendental en casos como la iniciativa de reforma constitucional al Infonavit: será la forma de pasar del qué al cómo. A mi juicio, la parte crítica es esa. No si se aprueba o no esta iniciativa.

Conclusiones

No creo que en este país haya reformas constitucionales urgentes. Las pocas que sí creo que lo sean son para eliminar ciertas cosas —como la prisión preventiva oficiosa en el artículo 19, o la expulsión a discreción de extranjeros del artículo 33—, o pasar muchas otras a leyes reglamentarias. De hecho, creo que hay cambios en leyes reglamentarias y secundarias, e incluso en reglamentos y reglas de operación, que resultarían en reformas mucho más radicales y transformadores que lo que pudiera hacerse en la Constitución. Tampoco creo que acabar con la crisis de vivienda pase solo por reformas, menos por reformas constitucionales.

Todo eso no está peleado con que reconozca que la idea de arrendamiento público a trabajadores del Infonavit sea positiva. Focalizada, limitada, pero en la dirección correcta. Habrá que ver si verdaderamente será una apuesta que sobreviva a junio de 2024. Mucho se ha dicho que pocas de esas 20 iniciativas son realmente un proyecto a largo plazo para el partido en turno. Se ha especulado si algunas de ellas no quedarán en congeladora o simplemente no serán aprobadas, no solo por falta de apoyo de los otros partidos, sino por falta de cabildeo. Si bien son especulaciones, son razonables y es un escenario posible. El tiempo lo dirá, sobre todo porque toda posibilidad dependerá de cómo quede la composición del Congreso de la Unión.

En este sistema hiperpartidista, todo, absolutamente todo, se depende no de la urgencia sino de los tiempos y resultados electorales.

CARLA ESCOFFIÉ. Abogada especialista en derecho administrativo y constitucional, enfocado en análisis jurídico de políticas públicas. Catedrático FLDM. Editorialista. Ponente y autora del libro País sin techo (2023).