La mayor parte de la comunidad internacional ha condenado los hechos en Ucrania, considerándolos una invasión territorial y un crimen de agresión que violan la soberanía de ese país. En particular, ¿cómo han reaccionado los países de América Latina ante la embestida de Rusia? Vale la pena recordar que el gobierno de Vladimir Putin reconoció a las regiones de Donetsk y Lugansk como Estados independientes y después inició una “operación militar especial” a lo largo y ancho del territorio de Ucrania. Desde entonces tiene lugar una guerra devastadora que ya ha cobrado la vida de cientos de ucranianos, según la ONU, y las de entre dos mil y cuatro mil soldados rusos, según el Pentágono; también ha generado una crisis humanitaria, con más de un millón de ucranianos (hasta ahora) buscando refugio en otros países europeos y denuncias de crímenes de guerra.

En cuanto a las posiciones en América Latina, el mejor termómetro son los discursos que pronunciaron los delegados diplomáticos de cada país en la sesión especial de emergencia de la Asamblea General de la ONU y los votos que emitieron sobre su resolución. Lo dicho y votado ahí es útil para identificar sus posiciones sobre esta crisis internacional por dos motivos: se trata del máximo foro multilateral y es el único en el que participan todos los países de la región. De lo primero inferimos que las posiciones ahí planteadas son las que los Estados quieren transmitir al resto de la comunidad internacional, mientras que lo segundo nos permite comparar a los Estados de América Latina en igualdad de condiciones, pues todos los gobiernos se pronunciaron al mismo tiempo y en el mismo contexto.

Para empezar, la sesión especial de emergencia de la Asamblea General sobre Ucrania fue convocada por el Consejo de Seguridad de la ONU, luego de que el gobierno de Rusia vetara la resolución del mismo Consejo que condenaba sus acciones. La sesión de emergencia, como mecanismo, sólo se ha utilizado otras diez veces en la historia de la ONU y, mientras que el Consejo está integrado únicamente por quince países (cinco de ellos con asiento permanente y poder de veto), en la Asamblea General participan los 193 Estados miembros y ninguno puede vetar las decisiones a las que lleguen.

Así, en la sesión especial sobre Ucrania, se aprobó la resolución ES11/1, con 141 votos a favor, cinco en contra y 35 abstenciones, y ésta demanda a Rusia poner fin de inmediato a la invasión y retirar de forma incondicional todas sus fuerzas militares del territorio ucraniano.

América Latina y el Caribe votaron de manera más contundente en contra de la invasión de Ucrania que las demás regiones en vías de desarrollo, como se puede observar en la gráfica 1. Mientras que el 100% de los países caribeños votaron a favor de la resolución ES11/1, en América Latina (definida como México, Centroamérica, Sudamérica, Cuba y República Dominicana) el 76% votó a favor y el 24% se abstuvo. Los que votaron a favor son Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay. Los cuatro países que se abstuvieron son Bolivia, Cuba, El Salvador y Nicaragua. Venezuela perdió su derecho de voto debido a las deudas financieras que tiene con la organización.

El balance es similar si incorporamos a nuestro análisis los posicionamientos sobre Ucrania de los países de América Latina en otras instancias multilaterales. La tabla 1 resume los votos por país en la resolución ES11/1, los de la resolución que condenó la invasión a Ucrania en el Consejo de Seguridad (aquella que no se adoptó porque fue vetada por Rusia), los votos sobre la que se emitió en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU (la resolución A/HRC/49/L.1) y las firmas de la declaración de los países miembros de la OEA, que condena “enérgicamente la invasión ilegal, injustificada y no provocada de Ucrania” por parte de Rusia.

El color verde significa que el país votó a favor de la resolución correspondiente (o firmó la declaración, en el caso de la OEA), el amarillo significa que se abstuvo y el rojo que votó en contra, aunque eso no lo hizo ningún país de América Latina en ninguna instancia. Cabe notar que en el Consejo de Seguridad sólo participan hoy en día dos países latinoamericanos (Brasil y México), mientras que ocho forman parte del Consejo de Derechos Humanos (Argentina, Brasil, Bolivia, Cuba, Honduras, México, Paraguay y Venezuela). Los demás países de la región no tuvieron la oportunidad de pronunciarse en estos dos espacios.

A partir de todos estos posicionamientos en foros multilaterales, identificamos dos grupos en América Latina: los países que condenan la invasión rusa y los que consistentemente se abstienen de hacerlo. El primero lo integran catorce de diecinueve países, es decir, el 74% de la región; el segundo grupo está conformado por Bolivia, Cuba, El Salvador, Nicaragua y Venezuela.

El común denominador de los posicionamientos de Cuba, Nicaragua y Venezuela es que resaltan la causa de fondo que, según consideran, empezó la crisis, a saber: la inseguridad que ha sufrido Rusia frente al avance de la Organización del Tratado del Atlántico Norte en Europa del Este. Los tres tienen motivaciones evidentes para justificar sus acciones: para ellos, Rusia es un valioso aliado estratégico tanto en términos económicos y políticos como de seguridad. Más allá de la invasión a Ucrania, los países autoritarios son más proclives a minimizar la importancia de acatar el derecho internacional; en contraste, los países democráticos tienden a valorar más el respeto al Estado de derecho.

En la gráfica 2 se observa la probabilidad de que un país vote a favor, en contra o se abstenga de la resolución ES11/1, con base en qué tan democrático es.* Este análisis estadístico busca predecir dicho voto, controlando por el nivel de afinidad que cada uno tiene con Rusia (un motivo potencial por el que pueden apoyar o no esa resolución). A medida que aumenta el nivel de democracia (en el eje horizontal), crece la probabilidad de votar a favor (la línea verde). Por el contrario, a medida que disminuye el nivel de democracia, aumenta la probabilidad de abstenerse o votar en contra. En suma, entre más autocrático es un gobierno, más proclive es a ignorar el derecho internacional. Los votos de Cuba, Nicaragua y Venezuela son consistentes con esta tendencia, es decir: además de que evitan condenar a Rusia por ser sus aliados estratégicos, son más indiferentes a la violación al derecho internacional que supone la invasión por ser países autoritarios.

Ahora bien, las motivaciones de Bolivia y El Salvador para abstenerse son menos evidentes. En su discurso ante la Asamblea General, el representante de Bolivia condenó todas las guerras de agresión y, en particular, la invasión de Ucrania, pero a la vez hizo un llamado a reconocer la responsabilidad de Occidente por haber puesto en riesgo la seguridad de Rusia. Su abstención podría tratarse más de una expresión antiestadounidense que de respaldo a Rusia.

El caso de El Salvador es el más curioso. Hasta el 9 de marzo el gobierno de Nayib Bukele ha sostenido una postura de absoluta neutralidad: no ha pronunciado ni un solo discurso ni emitido ningún comunicado, ni condenando la invasión rusa ni apoyando a Moscú. Su vicepresidente ha declarado que los “pequeños países” no deberían “estar tomando partido por uno y otro bloque”.

En cuanto a Bolivia, El Salvador, Cuba, Nicaragua y Venezuela, vale la pena destacar lo siguiente: pese a que no condenaron la invasión de Ucrania mediante sus votos, tampoco la condonaron ni la justificaron del todo. Además, con la excepción de El Salvador, estos países llamaron en sus discursos a la resolución pacífica del conflicto y a evitar la violencia armada. Ninguno le dio un espaldarazo total a Rusia, lo que habrían manifestado si hubieran votado en contra de las resoluciones. Optaron, en cambio, por abstenerse en todas las instancias multilaterales. Preferir la abstención sobre un voto negativo es una forma de no darle un cheque en blanco a Rusia y, a la vez, una manera de evitar el daño de su imagen internacional, en el que incurrirían al alinearse por completo con el gobierno de Putin.

[read more]Con respecto al grupo de países que sí ha condenado la agresión de Rusia, todos ellos han hecho una crítica abierta y explícita a su uso de la fuerza, considerándola ilegítima y violatoria de las normas del derecho internacional. Sin embargo, se deben introducir varios matices. Para empezar, Argentina y Brasil se abstuvieron de firmar la declaración de la OEA sobre la invasión a Ucrania. Por otra parte, Argentina, Brasil, Honduras y México no copatrocinaron la resolución de la sesión especial de emergencia de la Asamblea General, lo que, para algunos analistas, es señal de un menor compromiso con el tema. Finalmente, si vamos más allá de los pronunciamientos multilaterales y consideramos las declaraciones de los presidentes y cancilleres en otros espacios, podemos observar que Argentina, Brasil, México y Perú tuvieron inicialmente una posición más tímida que después evolucionó a una condena explícita de Rusia.Estos matices podrían deberse a diferencias dentro de los gobiernos sobre cómo conviene reaccionar ante la agresión, que se exacerbaron por las dificultades que implica tomar decisiones rápidas ante una situación de crisis que evoluciona minuto a minuto. Por ejemplo, en los casos de Argentina y Brasil, el dilema pudo haberse debido al acercamiento que ambos gobiernos han tenido con Rusia en tiempos recientes. Los presidentes Fernández y Bolsonaro incluso visitaron al presidente Putin en el Kremlin en febrero de este año, y el primero mencionó que Argentina podría convertirse en “la puerta de entrada de Rusia en América Latina”.En los casos de Brasil, México y Perú, sus posturas iniciales, que condenaron la guerra sin hacer referencia a Rusia y su agresión, fueron esgrimidas por sus respectivos presidentes, pero adquirieron un tono más condenatorio cuando las replantearon sus cancillerías. En México no es la primera vez, en este sexenio, que el presidente hace una declaración de política exterior que parece contraria a la propuesta por la Secretaría de Relaciones Exteriores. También tiene sentido que las cancillerías y sus diplomáticos de carrera busquen preservar la tradición de política exterior de condenar el intervencionismo y las violaciones al derecho internacional.Si bien no queremos minimizar esas inconsistencias, consideramos que la postura de este grupo de países de América Latina frente a la invasión de Ucrania ha sido contundente. La historia del intervencionismo estadounidense y europeo en la región ha llevado a sus países a construir una larga tradición diplomática que enarbola los principios de no intervención, autodeterminación de los pueblos e igualdad jurídica de los Estados, y que privilegia el uso del derecho internacional como herramienta para hacer frente a las arbitrariedades de los más poderosos.El caso de Ucrania no es la excepción a esta tradición diplomática. La gran mayoría de América Latina condenó en la ONU el uso ilegítimo de la fuerza contra Ucrania y la violación de su soberanía e integridad territorial. En palabras de la representante de Argentina ante la ONU: “El derecho internacional público ha fijado principios generales que todos hemos reconocido y no podemos permitirnos el lujo de elegir cuándo son o no son aplicables. Todo atentado contra la integridad territorial de un Estado es contrario a los propósitos y principios de la Carta de la ONU”. Incluso Bolivia y Cuba, que se han abstenido en las votaciones multilaterales, lamentaron el uso unilateral de la fuerza en sus discursos ante la ONU. Además, como mencionamos antes, ningún país latinoamericano votó en contra de las resoluciones adoptadas.Una última arista del análisis es si los países de América Latina deben imponer sanciones económicas a Rusia o si deben enviar armas a Ucrania. Ambas son acciones unilaterales que ningún país de la región ha realizado en este caso, al menos por ahora. Consideramos que es consistente con la postura regional, de vocación pacifista y diplomática y que privilegia el respeto irrestricto al derecho internacional, tanto la decisión de no sumarse a las sanciones económicas mientras sigan siendo unilaterales (en lugar de acordadas en la ONU) como evitar contribuir a la exacerbación de la violencia mediante el envío de armas. También hay que reconocer que América Latina no tiene una relación con Rusia que le permita ser un jugador relevante en la imposición de sanciones. En 2020, por ejemplo, el comercio entre Rusia y América Latina representó sólo el 2.1% del total del comercio ruso y el 0.64% del total del comercio latinoamericano. Además, ha sido muy cuestionada la efectividad de las sanciones económicas generalizadas.Con todo, ¿por qué debería importarnos cómo reaccionan los países, en especial, los de América Latina, a un conflicto en Europa del Este? La respuesta es que el derecho internacional determina cuáles acciones son legales y cuáles no. Esto no significa que los países no violarán el derecho internacional, pero sí que los costos de las acciones ilegales, como violar la integridad territorial de otro Estado, son mayores que si no existieran estas normas.Pese a ello, el efecto del derecho internacional en el comportamiento de los Estados es difícil de determinar. ¿Cuántas guerras no han ocurrido porque el derecho internacional prohíbe el uso de la fuerza, salvo para defenderse de un ataque armado?, ¿qué nivel de violaciones a los derechos humanos habría si nunca hubiesen existido los tratados internacionales en esta materia? Son preguntas difíciles de contestar porque no podemos observar el contrafactual: el mundo en el que el derecho internacional no existe.En cuanto a la guerra en Ucrania, condenar explícitamente el uso de la fuerza y la violación de su integridad territorial implica que los países reconocen como válidas las normas del derecho internacional público. El valor y la eficacia del derecho internacional se mantiene, en gran parte, por el nivel de apoyo que se otorga a sus normas. No condenar o matizar el uso de la fuerza por consideraciones geopolíticas disminuye el nivel de apoyo a esa norma, y a las de soberanía e integridad territorial. Hacerlo abre las puertas a que sea menos costoso violarlas. A América Latina no le conviene que esto ocurra.Da gusto saber solidarios a los países de esta región ante la agresión contra Ucrania, por su arbitrariedad, la violencia y la terrible crisis humanitaria, pero también porque es consistente con sus intereses de largo plazo. Los países de América Latina valoran el derecho internacional porque les da un marco normativo claro y restringe los abusos de los más poderosos. Debilitar hoy las normas jurídicas internacionales provocaría que en el futuro no sea tan costoso para cualquier país (incluidas las grandes potencias) actuar contra ellas.* El nivel de democracia se acuerdo con el índice de poliarquía del proyecto V-Dem, de la Universidad de Notre Dame.[/read]