Las discusiones sobre el calentamiento global suelen empezar por la responsabilidad histórica y actual de cada Estado; no sólo se trata del origen, su evolución y el presente, los efectos también se manifiestan de manera localizada y desigual, tanto entre países como dentro de cada uno. Por eso conviene situar la responsabilidad de México en el panorama internacional. De acuerdo con los datos del Global Carbon Project, que recogió Our world in data, México ocupó en 2017 el doceavo lugar en emisiones de dióxido de carbono (CO₂), el principal componente de los gases de efecto invernadero (GEI),[1] es decir, aportó 1.4% del total y está bastante lejos del 27% que emitió China o el 15% que le corresponde a Estados Unidos. Sin embargo, como mencioné, es importante advertir que el cambio climático no está sucediendo por las emisiones de CO₂ de unos cuantos años, sino por la acumulación de GEI en la atmósfera. Al sumarlas a partir de 1751 y hasta 2017, los resultados de los grandes emisores cambian: Estados Unidos es responsable de 25%, seguido por la Unión Europea, con 22%, y México ocupa el noveno lugar, con 1.2% del total. El debate sobre la responsabilidad histórica no termina ahí: se puede considerar la población a lo largo del tiempo, la población en este momento, el excedente de las emisiones calculado a partir del presupuesto de carbono —medida que pretende evitar que el calentamiento global supere los 1.5 o 2 °C— y, más allá de la generación de emisiones, se pueden tomar en cuenta las huellas de carbono que deja el consumo.[2]
Recupero esta discusión acerca de la responsabilidad por el cambio climático porque si el origen del problema es desigual, la respuesta para mitigarlo y adaptarse también lo será. Así lo dice la doctora Danae Hernández, profesora en la Escuela para la Sustentabilidad de la Universidad Estatal de Arizona: “Los objetivos deben lograrse con base en dos principios: la neutralidad del carbono y llegar a ella de manera equitativa”. Ésa es una parte importante de los Acuerdos de París: el compromiso debe cumplirse “de modo que refleje la equidad y el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, [así como] las capacidades respectivas, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales”. Esta responsabilidad se refuerza con el tipo de gobernanza que crearon los acuerdos. Según Israel Solorio, profesor del Centro de Estudios en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, el Protocolo de Kioto, el antecedente de dichos acuerdos, sólo vinculaba a los países industrializados e imponía una gobernanza “de arriba hacia abajo”; los Acuerdos de París, en cambio, lo hacen “de abajo hacia arriba”. Los Estados miembros llegan a las negociaciones con sus contribuciones nacionales no condicionadas (aquellas que un país se compromete a cumplir con independencia de apoyos externos) y a partir de ellas se conforma el objetivo global. Y los gobiernos nacionales no están solos durante las COP: los actores subnacionales y la sociedad civil tienen mayor margen de operación que antes, lo que ayuda a crear una gobernanza policéntrica, con redes de ciudades y delegados organizándose. “La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNCC) es menos vista como árbitro y más como directora de orquesta”, aclara Solorio. La participación anual de distintos actores sustenta esa perspectiva. Por ejemplo, en la COP21, celebrada hace siete años en París, la presencia de las ONG fue mayor que la de los Estados y sus representantes. “Pero aun-que sea policéntrica, es Estado-céntrica”, añade Solorio, “las metas se tienen que dar por Estado-nación” y eso “deja de lado a las comunidades que no tienen acceso a esos espacios, como los pueblos originarios”.
La ruta ambiental que México perdió
Debido a que los acuerdos y las metas de la COP parten de los Estados, conviene hacer un repaso breve del rumbo que ha seguido nuestro país. Durante la década pasada, México se puso a la vanguardia en materia climática a nivel internacional. Fue, por ejemplo, una de las primeras naciones en aprobar una ley de cambio climático —lo hizo en 2012— y después la reformó para alinearse a los Acuerdos de París. También fue el primer país en desarrollo que presentó sus metas a la CMNCC—la ratificación sucedió en 2016—, todo esto según Sandra Guzmán, gerente de financiamiento climático de la Iniciativa de Política Climática (CPI) y directora general de política climática del gobierno federal en 2019, al inicio del gobierno de Andrés Manuel López Obrador.
¿Cuáles son las metas de mitigación no condicionadas de México? Reducir en 22% la emisión de GEI y en 51% el uso de carbón negro,[3] respecto a la tendencia estimada. Para llegar a esas metas, México “hizo un inventario de emisiones de GEI por cada sector, una estimación de las tendencias si no hiciera nada y un análisis de cuáles sectores podrían reducir sus emisiones y en cuánto”, explica Guzmán. Todo consta en el documento Compromisos de mitigación y adaptación ante el cambio climático para el periodo 2020–2030, publicado en diciembre de 2015.[4] En la Gráfica 1 se puede ver el nivel máximo de emisiones, que México alcanzaría en 2026. El objetivo es reducirlas a partir de ese punto y, en vez de alcanzar un estimado de 973 megatoneladas de CO₂ equivalente [5] en 2030, disminuirlas a 762 megatoneladas, es decir, en 22%.
Con base en esta información, se deduce que los principales contribuyentes a la reducción deberían ser los sectores del transporte y la generación eléctrica. Por ello, acelerar la transición energética fue el principal camino que México pretendió seguir para cumplir sus metas. Estos dos sectores fueron responsables, en 2019, de casi un 42% de las emisiones de gases de efecto invernadero en México.
Para reducir las emisiones debidas a la generación de electricidad, la ley de transición energética, promulgada en 2015, estableció que se deben usar fuentes limpias, en un nivel mínimo de 25% en 2018, de 30% en 2021 y de 35% en 2024. Sin embargo, el concepto de “energía limpia” contenido en la normatividad mexicana debe pensarse de manera crítica. De acuerdo con la ley de la industria eléctrica, las “energías limpias” incluyen las renovables, como la solar y la eólica, pero también la energía hidroeléctrica, que procede de quemar metano y otros gases asociados en los sitios que contienen residuos, y otras que dependen de lo establecido por la Comisión Reguladora de Energía (CRE), como la que proviene de centrales de cogeneración eficiente [6] o la que se genera en ingenios azucareros. Ni siquiera con una definición holgada, como la que se construyó, el país logrará sus metas de generación a partir de energías limpias. De acuerdo con las tendencias y lo programado por la Secretaría de Energía (Sener), en 2024 se alcanzaría un 32% y en 2030, 42%, como se muestra en la Gráfica 3. Por si fuera poco, el proceso para instalar mayor capacidad de generación energética a partir de fuentes renovables se detuvo, junto con las subastas de largo plazo —el gobierno federal las canceló en enero de 2019—. Dichas subastas eran el mecanismo para asegurar la construcción de nuevas plantas generadoras y nuevos arreglos de mercado para suplir los establecidos antes de la reforma de 2013, como los permisos de autoabasto que correspondían al esquema previo y que dejaron de aprobarse tras la entrada en vigor del nuevo marco normativo; el objetivo anterior era que se sustituyeran conforme fueran perdiendo vigencia.
Más allá del ámbito eléctrico, el problema es quizá más difícil de resolver en el sector del transporte. La acción clave debería ser impulsar una normatividad ambiental para vehículos, tanto los nuevos como los que están en circulación. En fechas previas a la COP26, la Iniciativa Climática de México publicó que una actualización adecuada de la NOM-163, conocida como la norma del rendimiento del combustible, podría “reducir las emisiones en 18 megatoneladas de CO₂ antes de 2030, y sería la medida más efectiva [en términos de costos] que podría implementar la actual administración”.[7] Sin embargo, las negociaciones de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) y la Secretaría de Economía (SE) con el sector automotriz no son sencillas debido al poder económico de éste último. Ante ello, la profesora Danae Hernández menciona otras políticas que podrían asumirse en el sector del transporte: “La adquisición de vehículos híbridos puede reducir las emisiones, pero hay otras medidas: por ejemplo, la electrificación del transporte público y su renovación de flota vehicular; la eficiencia vehicular, como dar créditos a transportistas a condición de que se deshagan de unidades muy contaminantes”. Con todo, se debe tener en cuenta que existe una interdependencia entre la descarbonización potencial del transporte y la generación eléctrica. Sandra Guzmán, de la CPI, lo aclara: “El paquete debe ser integral. Si el sector eléctrico no reduce sus emisiones, electrificar el sector del transporte no funcionará mucho; para que el cambio del sector eléctrico sea más efectivo, el del transporte debe electrificarse más. El ciclo debe ser completo”.
El desinterés del presidente y el retroceso en el país
La sospecha de que México no podrá cumplir sus objetivos de mitigación crece al analizar la revisión de las metas que presentó a finales de 2020.[8] En los Acuerdos de París se establece que los países que lo conforman deben aumentar la ambición de éstas cada cinco años porque, una vez que se agregan las iniciales de todas las partes firmantes, resultan insuficientes para contener el aumento de la temperatura global promedio debajo de los 2 °C. México, aunque incrementó algunas en materia de adaptación al calentamiento global, mantuvo las mismas, en términos relativos o porcentuales, en el rubro de la mitigación; esto significa que en términos absolutos, como incrementó ligeramente su línea base (el escenario de emisiones con una trayectoria inercial, sin cambios con respecto al presente), entonces el nivel proyectado para 2030 ahora es mayor: en vez de 763 millones de toneladas de CO₂ equivalente, podrá generar 772 millones de toneladas.[9] El gobierno federal comete una ilegalidad al no incrementar sus metas porque así lo estableció en la Ley General de Cambio Climático (LGCC). Por ello, la organización Greenpeace presentó un amparo contra la revisión de las metas mexicanas y el 1 de octubre de 2021 un tribunal colegiado suspendió de manera definitiva la parte regresiva de los compromisos de mitigación. “Este amparo importa porque sienta un precedente: no se puede violentar la ley sin ningún tipo de consecuencia”, explica Sandra Guzmán.
Todo lo anterior se inscribe en un contexto más amplio. Quizá bastaría con recordar que el proyecto energético más importante del gobierno mexicano es la construcción de la refinería de Dos Bocas para intuir que el cambio climático no es, ni por asomo, una de sus preocupaciones primordiales. Al respecto, ya tenemos pruebas del desaseo con el que inició la edificación de dicha refinería; la Auditoría Superior de la Federación encontró evidencias de que ésta empezó sin que se siguieran los procedimientos ambientales requeridos por completo y sin una planeación adecuada.[10] Pero se puede decir más todavía: el presidente habla con orgullo de Sembrando Vida, un programa que incentiva la deforestación para plantar árboles frutales y maderables, y lo presume como un ejemplo mundial de apoyo al medio ambiente. El presupuesto de 2022 le otorga casi treinta mil millones de pesos a Sembrando Vida, un monto quince veces mayor del que se destinó a la Comisión Nacional Forestal (Conafor) y que supera por más de treinta veces lo que recibirá la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp). Por si fuera poco, durante el Congreso Mexicano del Petróleo, en noviembre de 2021, la secretaria de Energía, Rocío Nahle, afirmó que el país debe seguir enfocándose en la producción de petróleo para impulsar el crecimiento económico.[11]
Más recientemente, el presidente anunció que buscará desaparecer al Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC), un cuerpo técnico de investigación que surgió en 2013, al entrar en vigor la LGCC. Se trata de una entidad muy relevante porque sirve para la coordinación interinstitucional con el objetivo de que las políticas públicas tengan una perspectiva amplia en temas como bioseguridad, desarrollo sustentable y protección ambiental, además de que genera información crítica, que resulta de monitorear la atmósfera y los ecosistemas. Al INECC le debemos en buena medida las recomendaciones sobre las políticas de mitigación y adaptación al cambio climático, junto con la evaluación del impacto de las políticas de la administración federal y las estatales. A pesar de ello, en opinión del jefe del Ejecutivo, las funciones del INECC podrían quedar dentro de la Semarnat. En su conferencia del 16 de diciembre de 2021, al anunciar que promovería su extinción, López Obrador también aprovechó para denostar a las organizaciones ambientalistas: “¿Cómo se explica que los ambientalistas, viendo cómo se destruyó el país en el periodo neoliberal, no dijeran nada? Yo no tengo problema de conciencia, los ambientalistas son unos farsantes porque viven bien, reciben fondos del extranjero y viven bien”. Todo indica, por lo tanto, que México no cumplirá las metas que asumió en los Acuerdos de París y nuestro desempeño ahora es catalogado como “altamente insuficiente”.[12]
Ese INECC que el presidente pretende eliminar también publicó, en 2017, el que probablemente sea el esfuerzo más completo para estimar los costos de todas las medidas que contribuirían a cumplir las metas de mitigación de México. No son pocos los recursos que se necesitan para lograrlo. El monto es de 126 mil millones de dólares, de 2017,[13] y se considera ese gasto desde 2014 hasta 2030. Los 97 mil millones de dólares que se requieran para transformar el sector eléctrico y el de transporte serían el gasto más eficaz, puesto que su costo medio de mitigación implica ahorros posteriores, al hacer a ambos sectores más eficientes en su uso de energía. A cuatro años de ese documento, después de que la COP26 se anunciara como “la última llamada” y que varios líderes sociales, mandatarios y organizadores afirmaran que esta década es la oportunidad fi-nal para evitar las peores consecuencias del cambio climático, le pregunté a Sandra Guzmán si México está a tiempo de contribuir a la misión. “El mensaje que debemos tener claro es que tomamos una decisión como votantes, tal vez con una idea distinta, pero hay que admitir que votar tiene un impacto. Ahora es tiempo de contener a este gobierno para que no eche atrás lo que existe. En este sentido, aprobar la contrarreforma eléctrica del presidente sería el punto más dañino y regresivo de los últimos años”.
En efecto, con la reforma constitucional del presidente, el orden del despacho eléctrico quedaría a discreción de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), en lugar de responder al mérito económico que en los tiempos que corren favorece a las energías renovables. Además, la cancelación de los certificados de energías limpias implicaría eliminar los incentivos a la inversión en generación eólica y solar en el sector privado. Por último, si la CFE debe generar y distribuir energía más costosa y contaminante, tampoco podrá invertir en la infraestructura que se requiere para reducir las emisiones de GEI, porque sus recursos deberán utilizarse en mayores subsidios a la electricidad.
Queda claro, entonces, que en los últimos años nos hemos alejado de un camino imperfecto, pero que apuntaba hacia una economía con posibilidades de recortar su contribución al calentamiento global. Aprobar ahora la reforma energética profundizará la crisis económica que ocurrió por la pandemia y los confinamientos, pero también incrementará los riesgos climáticos a los que millones de personas alrededor del mundo es-
tán expuestos.
Gráfica 3. Evolución de la generación eléctrica y metas de energías limpias. Fuente: Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional.
[1] Es común que la Unión Europea se tome como un solo país porque, en este tema, sus miembros negocian y se imponen metas de forma
conjunta.
[2] Usualmente se consideran las emisiones asociadas a la producción de bienes y servicios, pero el fenómeno también se puede observar en el consumo. Una buena cantidad de mercancías que se producen en China se consumen en Estados Unidos; las emisiones asociadas a ese consumo se contabilizarían en este país y no en aquél.
[3] 4. El carbono negro es uno de los “contaminantes climáticos de vida corta” porque dura menos tiempo en la atmósfera que otros; tiene un alto potencial de producir efecto invernadero, pero también se asocia con problemas de salud y está conformado por agregados de partículas microscópicas de carbón, rodeadas de otros compuestos orgánicos, sulfatos y nitratos. Es producto de la quema incompleta de combustibles fósiles como el diésel y el combustóleo.
[4] Gobierno de México, op. cit.
[5] Se le llama “equivalente” porque las emisiones no solamente son de dióxido de carbono, pero se convierten debido a su potencial de efecto invernadero. Se trata de una especie de conversión para que todo se consigne en un solo tipo de unidades.
[6] La cogeneración eficiente es la generación conjunta de energía eléctrica y energía térmica; por ejemplo, en una planta industrial cuyos procesos generan vapor, éste puede usarse para mover una turbina y generar electricidad.
[7] Iniciativa Climática de México, “Emisiones del sector transporte: urge acelerar el cambio tecnológico y cultural”, 2021.
[8] Gobierno de México-Semarnat, Nationally Determined Contributions. 2020 update, 2021.
[9] Un ejemplo más ilustrativo es pensar el caso con números más simples: el 22% de 100 son 22, mientras que el 22% de 1 000 son 220. Si la línea base cambiara de 100 a 1 000, el escenario meta pasaría de 78 (100–22) a 780 (1 000–220).
[10] Un resumen de la fiscalización de la Cuenta Pública de 2019 en esta materia se encuentra en Jesús Carrillo Castillo, “Pies de chapopote”,
Nexos, 22 de febrero de 2021.
[11] Karol García, “Sener pide no satanizar el petróleo; le augura larga vigencia”, El Economista, 21 de noviembre de 2021.
[12] Ver el perfil del país realizado por la organización Climate Action Tracker.
[13] NECC, Costos de las contribuciones nacionalmente determinadas de México. Medidas sectoriales no condicionadas. Informe final, 2018.
