Una pandemia con efectos menos severos que los pronosticados y una política social más ineficaz de lo esperado es el saldo que empiezan a bosquejar las cifras que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) dio a conocer el 5 de agosto pasado. Pudo ser mejor, pudo ser peor. Sin embargo, escapar de una tragedia más grande no hace tolerable la que se sufre ni disimula el descalabro de las acciones gubernamentales. Es necesario –es urgente– un cambio en la política social.
Las cifras son contundentes. El número de mexicanos en pobreza aumentó casi 4 millones entre 2018 y 2020, lo que representa un incremento de más de 7%. A esta condición ahora se suman cerca de 56 millones, es decir, cuatro de cada diez personas en México. La gravedad de la pobreza también se profundizó. Se agregaron más de 2 millones al total de quienes la sufren de manera extrema, un aumento del 24%; por lo tanto, ésta abarca ya a casi 11 millones de personas, es decir, prácticamente, uno de cada diez mexicanos están en el peor nivel.
Además, la pobreza creció de manera desigual. En diecinueve entidades federativas aumentó y en el resto disminuyó. Contrario a lo que se esperaba, Chiapas, Guerrero y Oaxaca redujeron su pobreza y en donde más aumentó fue en Quintana Roo, Baja California y Tlaxcala. En otras crisis, el patrón de cambios había sido el inverso. Esta vez, en general, parece ser el siguiente: la pobreza bajó en los estados donde hay muchas zonas rurales y creció en aquellos con ciudades densamente pobladas. La pobreza también incrementó más en los niños y adolescentes que en los adultos mayores y entre los que no hablan una lengua indígena.
Con todo, y afortunadamente, los pronósticos de aumento de la pobreza –de entre 7.5 y 8.7 millones (Lustig, 2021) o de entre 10.6 y 14.6 millones (EQUIDE, 2021) no se materializaron, según la medición del Coneval. Sin embargo, esas estimaciones se basaron exclusivamente en los ingresos, excluyendo otras dimensiones, y se hicieron mediante información de campo o simulaciones limitadas, por lo que, hasta cierto punto, es comprensible que fallaran.
A diferencia de esas estimaciones, el Coneval considera que una persona está en condición de pobreza si tiene un ingreso con el que no puede comprar una canasta mínima de satisfactores y si carece de acceso a uno o más de los siguientes derechos sociales: alimentación nutritiva y de calidad, servicios de salud, educación, vivienda con espacios y calidad mínimos, servicios básicos en la vivienda y seguridad social. Un entendimiento adecuado de la pobreza y la política social requiere examinar los ingresos –como hicieron los pronósticos mencionados–, pero debe ir más allá –como hace el Coneval. En este texto analizaré los ingresos y, en especial, el acceso a la salud.
Desde la perspectiva de los ingresos, la pandemia luce menos severa de lo que se temía. Poco más de cinco millones de personas se sumaron al grupo que no alcanza a cruzar la línea de pobreza monetaria. Esta cifra es enorme, pero es cerca de la mitad del promedio de los pronósticos mencionados.
¿A qué se debió que no creciera la pobreza tanto como se estimó? Hay varias explicaciones. La primera es que si bien la economía tuvo una caída profunda en 2020, ésta sólo se vio reflejada en un descenso del 6.9% en el ingreso corriente total per cápita de los hogares. La segunda razón por la que no hubo un descenso mayor es que las zonas rurales pudieron incrementar su ingreso, aunque las urbanas lo redujeron, como especifiqué antes. El Coneval señala que esto último se relaciona con la distribución territorial de la pandemia de covid y con la consecuente suspensión de actividades, que pudo haber afectado en mayor medida a las zonas pobladas más densamente.
La tercera explicación puede estar en los programas sociales. Aunque entre 2018 y 2020 aumentaron 56% los beneficios provenientes de ellos, de acuerdo con el Inegi, también dejaron de apoyar como antes a la población más pobre. El Coneval reporta que se redujo la cantidad aportada mediante estas transferencias al 20% de la población con menores ingresos. A pesar de ello, a nivel general, las transferencias gubernamentales ayudaron a reducir la pobreza. En 2020 contribuyeron a que fuera dos puntos porcentuales menor. A la vez, ese porcentaje muestra una pérdida de eficacia de la política social, pues en 2018 la reducción fue de 1.9 puntos porcentuales, pero con muchos menos recursos. Claramente, los programas sociales han perdido foco, pues han reducido su capacidad de dar más a quienes menos ingresos tienen, es decir, han perdido progresividad.
Además de los problemas en las transferencias gubernamentales, la política social que mostró el mayor retroceso es la de salud. Entre 2018 y 2020 más de 15 millones de personas se sumaron a las que carecen de acceso a estos servicios, ya sea proporcionados por una institución pública o privada, para llegar a un total de cerca de 36 millones. Este incremento en la población sin atención médica es de casi 78% y, en total, ya afecta a más del 28% de los mexicanos.
Cabe pensar que la reducción en el acceso a los servicios de salud fue una cuestión derivada de la pandemia y no por las políticas públicas. Sin embargo, el Coneval, al reportar la evolución de las dimensiones de la pobreza con el Censo de Población y Vivienda 2020, permite estimar que el 44% del aumento en esta carencia ocurrió antes de que el sistema de salud sufriera las presiones de los contagios y hospitalizaciones debidas al covid. La transición del Seguro Popular al Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) –ocurrida principalmente en 2019, aunque aún sigue en proceso– es la explicación más viable del deterioro, ya sea por una difusión deficiente del nuevo esquema entre la ciudadanía o por la incapacidad del Insabi de proporcionar de manera efectiva atención médica y medicinas a quien lo requiere.
En el resto de las dimensiones de la pobreza el panorama es mixto. Por un lado, el porcentaje de la población que carece de alimentación nutritiva y de calidad aumentó, así como el de aquella con rezago educativo. Por el otro, la carencia de acceso a la seguridad social disminuyó y también el porcentaje de personas cuyas viviendas no cuentan con espacios o materiales adecuados o servicios básicos.
Antes de terminar, se debe tomar en cuenta que el Coneval llevó a cabo una serie de ajustes a su metodología de medición para las cifras de 2020, pero tuvo el cuidado de aplicar los mismos cambios para las de 2018, por lo que se conserva cierta comparabilidad entre ellas. Sin embargo, es complicado saber hasta qué punto algunos avances o retrocesos moderados en las carencias sociales se deben a las nuevas precisiones técnicas y normativas introducidas. Desafortunadamente, el Coneval no aplicó la metodología estado anterior a las cifras más recientes, y ese ejercicio podría proporcionar más fuerza a sus cálculos.
En suma, el panorama que emerge es nítido: una pobreza que avanza no sólo por la catástrofe debida a la pandemia, sino también por el mecanismo defectuoso de asignación de las transferencias monetarias, basado en el mal llamado Censo del Bienestar, y en el diseño y la operación deficientes del Insabi. Es urgente construir un sistema de información social sólido –una posibilidad es integrarlo al registro fiscal–, que guíe a los programas y que éstos sean muy redistributivos, esto es, que repartan realmente los recursos entre quienes más lo necesitan. Habrá que repensar el camino, largo y difícil, si se quiere construir en México un sistema de salud como el de Dinamarca.
Rodolfo de la Torre es director del Programa de Desarrollo Social con Equidad del Centro de Estudios Espinosa Yglesias y docente en el CIDE y el ITAM. Fue parte del Comité Técnico de Medición de la Pobreza que propuso y calculó la primera medición oficial de pobreza en México. Encabezó el Capítulo Mexicano de la Red sobre Desigualdad y Pobreza de América Latina y el Caribe del Banco Mundial y el BID y también fue coordinador general de la Oficina de Investigación sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
