Si pintamos con brocha gruesa el paquete económico de 2022, podemos decir que el gobierno de Andrés Manuel López Obrador hará con los recursos públicos lo que siempre ha querido: apoyarse a sí mismo, a sus proyectos e ilusiones, cueste lo que cueste, aun cuando sea inconveniente para el país. A estas alturas del sexenio, no tendríamos por qué esperar algo distinto.
Me atrevo a decirlo con la siguiente evidencia en la mano: por el lado de los ingresos, habrá más deuda, se recortarán los impuestos que paga Pemex, el presidente todavía sueña con producir más petróleo –sin que las estimaciones sean realistas– y se buscará mejorar la recaudación, sin que ocurra la reforma fiscal que deseaban los votantes progresistas. En otras palabras, el presidente vuelve a insistir en que México dependa, como él mismo dice, de “sembrar petróleo”.
El proyecto de gobierno de López Obrador también persiste en la parte del gasto: para 2022, el país seguirá invirtiendo en proyectos muy opacos y cuestionados, como la Refinería Dos Bocas y el Tren Maya, además de elevar como nunca el presupuesto de Pemex. En suma: el presupuesto sigue alimentando las obsesiones presidenciales.
Los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) son una revisión y un pronóstico del desempeño tanto de la economía y las finanzas públicas como de las principales políticas públicas que necesitan recursos. A riesgo de simplificar, estos criterios nos dan el contexto en el que se toman las decisiones fiscales y el tamaño de la alberca de recursos donde opera el gobierno federal.
Las condiciones de crecimiento económico estimadas por la SHCP no son muy distintas de las pronosticadas por otros expertos nacionales e internacionales: de cumplirse, en 2021 la economía mexicana crecería un 6.3% y en 2022, un 4.1%. También las estimaciones de la inflación y el tipo de cambio se encuentran cerca de las expectativas de los especialistas consultados por el Banco de México. El documento dice que el nivel de precios crecerá un 5.7% en 2021, una cantidad que está por encima de la que busca Banxico (un máximo de 4%), pero el año que entra esos aumentos serán más moderados; se estima que serán de 3.4%.
Sin embargo, como es costumbre, la estimación de la producción petrolera es, más bien, alegre. Según el gobierno federal, la producción cerraría en 2021 con un promedio de 1.75 millones de barriles diarios (mmbd) y para el 2022 alcanzaría un promedio de 1.82 mmbd. Lejos quedaron las ilusiones que tuvo el presidente López Obrador: no hay nada en la situación actual de Pemex o de las empresas que empiezan a contribuir con la producción nacional que nos sugiera que la producción pueda crecer tan rápidamente a partir de los 1.67 mmbd de julio. La tendencia sigue siendo entre estable y negativa desde que comenzó el sexenio.
Para mostrar esta dificultad, hice un pronóstico lineal para las estimaciones de la SCHP (ver Gráfica 1): para cumplir la meta de 2021, la producción tendría que cerrar en 1.98 mmbd (es la línea anaranjada); para cumplir con el objetivo de 2022,[1] la producción tendría que subir a 1.9 mmbd en diciembre de 2022. Ninguno de los escenarios es muy probable y combinados, menos. Desde luego, Pemex y las demás empresas tienen pozos que empiezan o dejan de producir, lo que podría ocasionar movimientos más bruscos al alza o a la baja, pero, en promedio, es difícil concluir que los escenarios presentados sean realistas.
La Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF) es el segundo documento esencial del paquete económico, y debe crearse a partir del contexto económico del país y las prioridades que se definirán en el gasto. La ILIF contiene las fuentes y los montos de los ingresos públicos para el año siguiente a su expedición (el 2022, en este caso): los impuestos que pagamos sobre la renta (ISR), al valor agregado (IVA), sobre producción y servicios (IEPS), entre otros; las cuotas y aportaciones a la seguridad social por medio del IMSS, del servicio de ahorro para el retiro, de fondos de vivienda y otros más; los derechos y aprovechamientos que todos pagamos por usar la infraestructura y los servicios públicos; los ingresos por productos, por ejemplo, de la Lotería Nacional y los intereses de valores, créditos y bonos; son especialmente importantes los ingresos por ventas de bienes y prestación de servicios, que incluyen los de Pemex y la CFE; también cuentan las participaciones en algunos fondos, como el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (conocido como FMP); finalmente, están los instrumentos de financiamiento público, es decir, el endeudamiento del gobierno, cuyo límite está incluido en la misma ILIF.
Para 2022 la ILIF contempla unos ingresos totales de poco más de siete billones de pesos.[2] En comparación con el monto que se aprobó en noviembre de 2020, implicaría un crecimiento de 12.6% (ver Tabla 1). De esos siete billones, casi cuatro ingresarían por medio de los impuestos que pagamos todas y todos. Dentro de ellos, destaca una estimación de incremento en la recaudación del IVA de 24% y una disminución en el IEPS a la gasolina y el diésel de 9.5%; esto indica que los estímulos fiscales para la compra de combustibles se incrementarán (se pagan en pesos por litro y no es probable que la demanda de gasolina y diésel vaya a disminuir).
La tabla anterior muestra otro problema: se espera un ingreso bastante mayor por ventas de hidrocarburos. Este 20.6% de incremento nominal responde, como dije arriba, a una expectativa poco realista sobre la producción de crudo. También hay un incremento poco intuitivo acerca de lo que se sumaría al erario desde el FMP: esos ingresos provienen principalmente del Derecho por la Utilidad Compartida que paga Pemex en función de la renta que obtiene con la extracción de hidrocarburos, como se puede ver en la Grafica 2. Ahora bien, la iniciativa que envió el presidente contempla cambiar la tasa vigente en el artículo 39 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, bajándola de 54% a 40%. En otras palabras, se reducirá sustancialmente la carga fiscal a Pemex, por tercer año consecutivo.
No pretendo en esta ocasión discutir los méritos (o la falta de ellos) de esa propuesta, pero sí debo recalcar que el pensamiento no es lógico: reduciendo la carga fiscal de Pemex y con un escenario inviable de producción, el gobierno pretende incrementar los ingresos procedentes de esta empresa. Hemos atestiguado desde finales de 2018 un apoyo irrestricto a Pemex: en julio de 2019 López Obrador se refirió a la “siembra de petróleo”, refiriéndose a que durante la primera mitad del sexenio se reducirían las aportaciones de Pemex al presupuesto, para luego incrementarlas en el segundo tramo de su mandato. De esa “siembra” seguimos esperando resultados.
Un último punto por destacar es que los ingresos por financiamiento crecerán 21% con respecto a 2021. Los saldos históricos de los requerimientos fiscales del sector público (SHRFSP) han aumentado de 10.5 en diciembre de 2018 a 12.5 billones de pesos en julio de 2021 (Gráfica 3). Hay que decir, para mayor claridad, que recurrir a un financiamiento por casi un billón de pesos no incrementará los SHRFSP en el mismo monto, por el motivo que comentaré enseguida; por el contrario, este sí será el año en que se recurrirá más al endeudamiento. Quizá sea un signo de que hay menos fuentes de ingreso, luego de que se agotaron los fondos existentes –es uno de los principales retos que enfrenta el secretario Ramírez de la O, como mencioné hace unas semanas.
Finalmente, debemos hablar del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF), pues expone la cantidad de recursos, su forma de distribución y su destino, que abarca a los tres Poderes de la Unión, los organismos autónomos, las entidades federativas y sus municipios.
La primera división del presupuesto es la que existe entre el gasto programable y no programable. Una cuarta parte del presupuesto (un total de 1.84 billones de pesos) se destina al primero, que se compone de pagos de pendientes de años anteriores, gastos destinados a cubrir los conceptos que se relacionan con la deuda y, de manera crucial, las participaciones para los estados y municipios, que se conocen como el ramo 28; para el 2022 se pretende que estas sumen un poco más de un billón de pesos.
Las participaciones son recursos no etiquetados, es decir, se pueden gastar con cierta discrecionalidad en las entidades federativas, y se reparten en función de la población y otros criterios. Si consideramos que Morena gobernará 16 estados y que San Luis Potosí y Morelos, del PVEM y el PES respectivamente, son favorables al presidente, veremos que el control presupuestario de López Obrador sobre el territorio es aún mayor, como afirmó el analista Víctor Gómez Ayala: el porcentaje de las participaciones federales bajo el control de Morena pasó de menos de 25% a más de 35%.
Dentro del gasto programable, que equivale a 5.25 billones de pesos, casi el 60% se destina al gasto corriente (servicios personales, gasto de operación y subsidios) y alrededor del 22% se dirige a las pensiones y jubilaciones, cuyo crecimiento ejerce cada vez más presión en las finanzas públicas.
El monto restante es para la inversión: en el proyecto para 2022, el monto es de 982 mil millones de pesos. Entre los conceptos más importantes del gobierno federal está darle casi 63 mil millones de pesos al Tren Maya, lo que representa 3.7 veces la inversión proyectada para la Secretaría de Salud, el IMSS y el ISSSTE combinados.
En la inversión del sector energético, sobresale que se destinarán 363 mil millones de pesos a Pemex Exploración y Producción, principalmente, para mantener la plataforma de producción, y 45 mil millones de pesos a la refinería de Dos Bocas –se hará por medio de una aportación patrimonial a Pemex que sigue resultando muy opaca porque se estipula como inversión financiera en la Secretaría de Energía.
Mientras tanto, las otras seis refinerías solo recibirán una inversión de cerca de 10 mil millones de pesos. De esta manera, Pemex acumularía alrededor del 42% del gasto de inversión proyectado para 2022. Llama también la atención que en el sector eléctrico continuarán sin mejorar la infraestructura de transmisión, cuya saturación es una de las principales dificultades para reducir los precios de la electricidad. En cambio, continuará un subsidio eléctrico presupuestado en 73 mil millones de pesos.
Al inicio de su exposición en las prioridades de inversión, el documento con los Criterios Generales de Política Económica dice: “El Gobierno de México considera necesario que los proyectos de inversión fomenten la movilización de recursos en el contexto de la pandemia del covid-19 y, más ampliamente, su función complementaria en la generación de empleos con salarios dignos para lograr la reactivación económica”. Sin embargo, sus propias cifras parecen contradecirlo. Insisto: la mitad de la inversión se va a gastar en sostener la producción de petróleo y en construir un tren y una refinería muy cuestionados por su viabilidad ambiental y financiera.
En el gasto social seguirá el incremento para los programas sociales insignia de este sexenio; por ejemplo, el presupuesto de las transferencias para los adultos mayores crecerá en 76% y el monto será de 238 mil millones de pesos.
Un último toque distintivo es que se propone un déficit primario de 0.3% del PIB (unos 80 mil millones de pesos), luego de cuatro años de superávit.
El paquete económico de 2022, por todo lo que ya expuse, me hace pensar en una cita de John Schumpeter: “El espíritu de un pueblo, su nivel cultural, su estructura social, las hazañas que su política pueda preparar, todo esto y más está escrito en su historia fiscal, despojada de sus dichos”. López Obrador anhela pasar a la historia, lo cierto es que uno de los registros más importantes no es su relato, sino los hechos y los datos que se desprenden de este paquete económico y de los que están por venir.
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[1] Sin que se requiera cumplir la de 2021, porque eso implicaría reducir la producción el año entrante, partiendo del 1.98 mencionado, lo que no tiene sentido.
[2] En español, un billón es un millón de millones (una cantidad seguida por doce ceros).
