El paquete económico que presentó el Ejecutivo no solo se basa en las estimaciones más optimistas (por ejemplo, que el PIB crecerá en 3% en 2023), el presupuesto de egresos también destina montos significativos a las pensiones para los adultos mayores y a pagar la deuda. Se puede decir que es un presupuesto inequitativo para las generaciones más jóvenes.
En el paquete económico que el Ejecutivo federal le presentó la semana pasada a la Cámara de Diputados se incluyen los criterios generales de política económica (CGPE), la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, todo esto para 2023. Hay al menos tres cosas que se deben decir al respecto: que los tres documentos contienen varios elementos que causan incertidumbre, que la planeación de los ingresos que podrá recabar el gobierno es demasiado optimista y que las prioridades gubernamentales continuarán presionando las finanzas públicas.
El crecimiento, la inflación y la producción petrolera
Empecemos por los criterios generales de política económica. Los CGPE establecen los lineamientos y las perspectivas para las finanzas públicas y, en particular, contienen un marco macroeconómico fundamental para prever la situación en la que opera el gobierno, porque de esta depende cómo serán sus ingresos y sus gastos. Dentro de dicho marco macroeconómico, conviene destacar al menos tres elementos que revelan un optimismo que no necesariamente está bien fundamentado.
El primero es el crecimiento económico esperado, del que depende en buena medida la capacidad recaudatoria del Estado: según los CGPE, para 2023, el PIB crecerá en 3.0%. Sin embargo, en uno de los anexos (p. 134) se especifica el rango, estimado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que va del 1.2% al 3.0%. Resulta cuando menos curioso —por no decir realmente extraño— que la estimación puntual escogida sea el límite superior de ese rango, cuando el punto medio es 2.1% y esa cifra encuentra más eco con otras estimaciones, como las de la OCDE (2.1%) y el Banco Mundial (1.9%), aunque ambas siguen estando por encima de la del Banco de México (1.6%).
Más allá de esta peculiaridad, sorprende que el gobierno federal diga que la economía de México crecerá en 3% en 2023 cuando la estadounidense atraviesa un periodo menos dinámico y, por lo tanto, que nuestro país crezca será más difícil. Sobreestimar el crecimiento económico no es un asunto menor: puede tener como consecuencia que los ingresos que el gobierno recibe por los impuestos sean más bajos de lo que planeó en su presupuesto y eso dificultaría su operación o lo obligaría a contratar más deuda de la esperada.
Dejando atrás la estimación demasiado optimista sobre el crecimiento, hablaré ahora del segundo elemento de los CGPE: la inflación. En este tema quiero recalcar algo que se nos enseña a los economistas desde el primer curso de macroeconomía: una inflación elevada hace más difícil cualquier planeación, ya sea de los hogares, las empresas o el gobierno, porque se vuelve más difícil prever el precio de cualquier cosa y, particularmente, las negociaciones salariales se vuelven más difíciles. Además, para aliviarse, la inflación requiere de un aumento en las tasas de interés, lo cual encarece la deuda que se contrata.
Para el próximo año, el gobierno estima que la inflación va a cerrar en 3.2%. Si bien esa cifra está en línea con el último reporte trimestral del Banco de México, para lograrlo se necesitará una reducción muy rápida en el nivel de precios, como se puede ver en la siguiente gráfica, elaborada por Banxico. En contraste, de acuerdo con la última Encuesta sobre las Expectativas de los Especialistas en Economía del Sector Privado que conduce Banxico, la inflación esperada para el cierre de 2023 estará por encima del 4.6%.
El tercer elemento que quiero destacar de los CGPE se refiere a la plataforma de producción petrolera, que fue la fuente de más del 20% de los ingresos gubernamentales en el último año. Las estimaciones del gobierno implican aumentar para 2023 más del 10% la cantidad diaria de barriles producidos. Esto no es creíble. Primero, porque la información oficial sobre la producción, proveniente de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), registra que Pemex está alrededor de 80 mil barriles diarios por debajo de lo que se presenta en los CGPE (no entraré en detalles sobre el uso incorrecto o los reportes indebidos que pueden estar ocurriendo en el sector, pero son un problema en sí mismo). Sobre todo, las estimaciones no son creíbles porque —como escribí hace un año en otra entrega de esta columna— en el escenario actual es prácticamente imposible romper la inercia que existe, pues la estabilización que tanto se presume se debe principalmente a los contratos derivados de la reforma de 2013, más que a las asignaciones de Pemex.
Lo que tenemos, entonces, es que el gobierno federal plantea un escenario muy optimista y que, además, involucra varios riesgos. Probablemente la realidad será menos favorable para las finanzas públicas.
Los ingresos: un poco más de recaudación y una deuda que representa casi el 50% del PIB
El gobierno federal plantea obtener recursos por 8.3 billones de pesos, de los cuales 4.6 provendrían de los impuestos (representan alrededor del 14.7% de PIB). Eso es casi medio billón más de lo que se consideró en la Ley de Ingresos de 2022. Según el gobierno, los obtendrá principalmente del ISR (2.5) y el IVA (1.4), y así acumularían casi 4 billones. Para conseguirlo, la recaudación del ISR tendría que aumentar cerca del 16% y la del IVA un 11.5%. Es importante resaltar que estos incrementos parten de la comparación con lo aprobado para este año, uno en que la recaudación ha sido mayor, por lo que, de acuerdo con las estimaciones para el cierre de año de la SHCP, el crecimiento será de menos del 1% para el ISR y de alrededor del 1.5% para el IVA. Es decir, Hacienda está considerando que la recaudación del 2023 será ligeramente más alta que este año.
Habrá que darle seguimiento al impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS) que se aplica a los combustibles: se estima en cerca de 278 mil millones de pesos —más del 15% por debajo de lo aprobado en 2022—. Al respecto, habrá que ver qué sucede con el precio del petróleo y, por lo tanto, con el de las gasolinas, dos factores que incidirán en la posibilidad de mantener la política de estímulos que resulta de renunciar a la recaudación del IEPS —cuanto más sube el precio de los hidrocarburos, mayor es el monto que deja de recaudar el Estado, en aras de mantener el estímulo.
Acerca de otra fuente de ingresos, la estimación en los CGPE dice que la mezcla mexicana de exportación se ubicará en un promedio de 68.7 dólares. De momento, el precio se ve algo bajo, en especial si consideramos que el conflicto en Ucrania continúa y que los países de la OPEP mantendrán el mercado lo más apretado que puedan, lo que parece indicar que los precios internacionales seguirán siendo elevados, aunque siempre es saludable permanecer escépticos debido al comportamiento tan volátil de los mercados petroleros.
Los ingresos por ventas de Pemex y la CFE representan alrededor de 1.22 billones de pesos y, para completar los ingresos energéticos, se deben añadir los cerca de 480 mil millones de pesos que vendrían del Fondo Mexicano del Petróleo, es decir, por los impuestos y derechos que pagan Pemex y las demás empresas que operan campos petroleros.
En cuanto a los ingresos derivados de financiamientos, se plantea que el gobierno tenga un endeudamiento neto de casi 1.2 billones de pesos. Con esta política, el gobierno federal estima que los saldos históricos de los requerimientos financieros del sector público, es decir, el monto total de la deuda, se ubique en 49.4% del PIB, un nivel casi cinco puntos porcentuales por encima del que se tenía al inicio de la administración.
Buena parte del gasto se irá en pensiones para adultos mayores y en pagar la deuda
Uno de cada cinco pesos del presupuesto que se presentó para 2023 se irá al pago de pensiones: 1.3 billones para las contributivas (como las del IMSS) y 359 mil millones de pesos para las no contributivas, cuyo componente principal son las pensiones para el bienestar de las personas adultas mayores, que serán de un monto superior al considerado para las del ISSSTE. De acuerdo con el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), el gasto en pensiones ha crecido a un ritmo del 6.6% anual desde 2016 (los hombres representan más del 58% de los beneficiarios y las mujeres, además de ser menos en total, reciben un monto menor en 14%).
Otro monto muy cuantioso del gasto, según el presupuesto para 2023, se irá a las empresas productivas del Estado, es decir, Pemex y la CFE, que juntas suman casi un billón de pesos, con 586 y 388 mil millones de pesos respectivamente. El presupuesto total de la CFE bajará aproximadamente en 8%, aunque los subsidios eléctricos van a aumentar de 70 a 76 mil millones de pesos. Entre las que deberían ser prioridades del gasto para la CFE, sigue ausente un programa agresivo de inversión en líneas de transmisión y distribución. Se trata de infraestructura urgente para tener un sector más eficiente y además es la línea de negocios más rentable para la CFE. Por ley, es su monopolio, así que si la compañía no invierte en ello, nadie más puede hacerlo.
En cuanto al gasto en inversión, se tiene contemplado en el presupuesto un aumento del 14%, para ubicarse en casi 1.2 billones de pesos en 2023, es decir, un 3.8% del PIB. El nivel continúa por debajo que el de 2016 y está lejos de cumplir aquella promesa de campaña de invertir el 5% del PIB. Casi la mitad de ese gasto se irá a combustibles y energía, mientras que apenas poco más del 4% se destina a inversión en salud y educación. Los proyectos más importantes siguen siendo los mismos: esta vez el Tren Maya tendrá más de 140 mil millones de pesos y la refinería de Dos Bocas obtendrá 47,500 millones de pesos. No tendríamos por qué esperar algo distinto de un gobierno que ha mostrado su reticencia a cambiar su gasto, aun ante una pandemia global.
Finalmente, el costo financiero del sector público se va a incrementar en 36.3% en 2023, con respecto al aprobado en 2022, y se necesitará más de un billón de pesos para hacerle frente. En buena medida, esto se debe a la tendencia de alzas en las tasas de interés dentro y fuera de México.
Como mencionó Alejandra Macías, directora del CIEP, si al costo financiero de la deuda le sumamos el costo de las pensiones, el monto final representa más que todo lo que se recauda mediante el ISR. Y si esa suma es relevante es porque en ambos casos hablamos de cargas fiscales que están creciendo y que representan una inequidad entre generaciones. Si consideramos que la centralidad fiscal de los hidrocarburos es también un problema que se le hereda a la siguiente generación —tanto por la presión en las finanzas públicas como por la ausencia de una verdadera política de mitigación al cambio climático—, entonces podemos afirmar que estamos ante un paquete económico que, entre otras cosas, es injusto con los contribuyentes más jóvenes y con quienes todavía no empiezan su vida laboral.
La solución no es, desde luego, eliminar del presupuesto los apoyos a las personas mayores ni mucho menos desentendernos de nuestras responsabilidades crediticias, pero sí se necesita más imaginación y diálogo para avanzar hacia una reforma fiscal que incluya una nueva forma de concebir las contribuciones y el gasto social, y que replantee la relación que tiene el gobierno con el petróleo desde hace décadas. Por lo pronto, tendremos que conformarnos con un proyecto inercial, con un presupuesto que obedece a ideas viejas.
